保障城鄉(xiāng)特困人員基本生活，是完善社會救助體系、編密織牢民生安全網(wǎng)的重要舉措，是堅持共享發(fā)展、保障和改善民生的應有之義，也是打贏脫貧攻堅戰(zhàn)、全面建成小康社會的必然要求。長期以來，在黨和政府的高度重視下，我國先后建立起農(nóng)村五保供養(yǎng)、城市“三無”人員救濟和福利院供養(yǎng)制度，城鄉(xiāng)特困人員基本生活得到了保障。2014年，國務院公布施行了《社會救助暫行辦法》，將城鄉(xiāng)“三無”人員保障制度統(tǒng)一為特困人員供養(yǎng)制度，我國城鄉(xiāng)特困人員保障工作進入新的發(fā)展階段。為解決城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、相關政策不銜接、工作機制不健全、資金渠道不通暢、管理服務不規(guī)范等問題，切實保障特困人員基本生活，根據(jù)《社會救助暫行辦法》、《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》，現(xiàn)就進一步健全特困人員救助供養(yǎng)制度提出以下意見。

一、總體要求和基本原則

（一）總體要求。

以黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神為指導，按照黨中央、國務院決策部署，以解決城鄉(xiāng)特困人員突出困難、滿足城鄉(xiāng)特困人員基本需求為目標，堅持政府主導，發(fā)揮社會力量作用，在全國建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、政策銜接、運行規(guī)范、與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應的特困人員救助供養(yǎng)制度，將符合條件的特困人員全部納入救助供養(yǎng)范圍，切實維護他們的基本生活權益。

（二）基本原則。

堅持托底供養(yǎng)。強化政府托底保障職責，為城鄉(xiāng)特困人員提供基本生活、照料服務、疾病治療和殯葬服務等方面保障，做到應救盡救、應養(yǎng)盡養(yǎng)。

堅持屬地管理?？h級以上地方人民政府統(tǒng)籌做好本行政區(qū)域內(nèi)特困人員救助供養(yǎng)工作，分級管理，落實責任，強化管理服務和資金保障，為特困人員提供規(guī)范、適度的救助供養(yǎng)服務。

堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。健全城鄉(xiāng)特困人員救助供養(yǎng)工作管理體制，在政策目標、資金籌集、對象范圍、供養(yǎng)標準、經(jīng)辦服務等方面實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，確保城鄉(xiāng)特困人員都能獲得救助供養(yǎng)服務。

堅持適度保障。立足經(jīng)濟社會發(fā)展水平，科學合理制定救助供養(yǎng)標準，加強與其他社會保障制度銜接，實現(xiàn)特困人員救助供養(yǎng)制度?；?、全覆蓋、可持續(xù)。

堅持社會參與。鼓勵、引導、支持社會力量通過承接政府購買服務、慈善捐贈以及提供志愿服務等方式，為特困人員提供服務和幫扶，形成全社會關心、支持、參與特困人員救助供養(yǎng)工作的良好氛圍。

二、制度內(nèi)容

（一）對象范圍。

城鄉(xiāng)老年人、殘疾人以及未滿16周歲的未成年人，同時具備以下條件的，應當依法納入特困人員救助供養(yǎng)范圍：

無勞動能力、無生活來源、無法定贍養(yǎng)撫養(yǎng)扶養(yǎng)義務人或者其法定義務人無履行義務能力。

具體認定辦法由民政部負責制定。

（二）辦理程序。

申請程序。申請?zhí)乩藛T救助供養(yǎng)，由本人向戶籍所在地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）提出書面申請，按規(guī)定提交相關材料，書面說明勞動能力、生活來源以及贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)情況。本人申請有困難的，可以委托村（居）民委員會或者他人代為提出申請。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）以及村（居）民委員會應當及時了解掌握轄區(qū)內(nèi)居民的生活情況，發(fā)現(xiàn)符合特困人員救助供養(yǎng)條件的人員，應當告知其救助供養(yǎng)政策，對無民事行為能力等無法自主申請的，應當主動幫助其申請。

審核程序。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）應當通過入戶調(diào)查、鄰里訪問、信函索證、群眾評議、信息核查等方式，對申請人的收入狀況、財產(chǎn)狀況以及其他證明材料等進行調(diào)查核實，于20個工作日內(nèi)提出初審意見，在申請人所在村（社區(qū)）公示后，報縣級人民政府民政部門審批。申請人及有關單位、組織或者個人應當配合調(diào)查，如實提供有關情況。

審批程序?？h級人民政府民政部門應當全面審查鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）上報的調(diào)查材料和審核意見，并隨機抽查核實，于20個工作日內(nèi)作出審批決定。對符合條件的申請予以批準，并在申請人所在村（社區(qū)）公布；對不符合條件的申請不予批準，并書面向申請人說明理由。

終止程序。特困人員不再符合救助供養(yǎng)條件的，村（居）民委員會或者供養(yǎng)服務機構應當及時告知鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處），由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）審核并報縣級人民政府民政部門核準后，終止救助供養(yǎng)并予以公示。

縣級人民政府民政部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）在工作中發(fā)現(xiàn)特困人員不再符合救助供養(yǎng)條件的，應當及時辦理終止救助供養(yǎng)手續(xù)。特困人員中的未成年人，滿16周歲后仍在接受義務教育或在普通高中、中等職業(yè)學校就讀的，可繼續(xù)享有救助供養(yǎng)待遇。

（三）救助供養(yǎng)內(nèi)容。

特困人員救助供養(yǎng)主要包括以下內(nèi)容：

提供基本生活條件。包括供給糧油、副食品、生活用燃料、服裝、被褥等日常生活用品和零用錢?？梢酝ㄟ^實物或者現(xiàn)金的方式予以保障。

對生活不能自理的給予照料。包括日常生活、住院期間的必要照料等基本服務。

提供疾病治療。全額資助參加城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險的個人繳費部分。醫(yī)療費用按照基本醫(yī)療保險、大病保險和醫(yī)療救助等醫(yī)療保障制度規(guī)定支付后仍有不足的，由救助供養(yǎng)經(jīng)費予以支持。

辦理喪葬事宜。特困人員死亡后的喪葬事宜，集中供養(yǎng)的由供養(yǎng)服務機構辦理，分散供養(yǎng)的由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）委托村（居）民委員會或者其親屬辦理。喪葬費用從救助供養(yǎng)經(jīng)費中支出。

對符合規(guī)定標準的住房困難的分散供養(yǎng)特困人員，通過配租公共租賃住房、發(fā)放住房租賃補貼、農(nóng)村危房改造等方式給予住房救助。對在義務教育階段就學的特困人員，給予教育救助；對在高中教育（含中等職業(yè)教育）、普通高等教育階段就學的特困人員，根據(jù)實際情況給予適當教育救助。

（四）救助供養(yǎng)標準。

特困人員救助供養(yǎng)標準包括基本生活標準和照料護理標準。

基本生活標準應當滿足特困人員基本生活所需。照料護理標準應當根據(jù)特困人員生活自理能力和服務需求分類制定，體現(xiàn)差異性。

特困人員救助供養(yǎng)標準由省、自治區(qū)、直轄市或者設區(qū)的市級人民政府綜合考慮地區(qū)、城鄉(xiāng)差異等因素確定、公布，并根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展水平和物價變化情況適時調(diào)整。民政部、財政部要加強對特困人員救助供養(yǎng)標準制定工作的指導。

（五）救助供養(yǎng)形式。

特困人員救助供養(yǎng)形式分為在家分散供養(yǎng)和在當?shù)氐墓B(yǎng)服務機構集中供養(yǎng)。具備生活自理能力的，鼓勵其在家分散供養(yǎng)；完全或者部分喪失生活自理能力的，優(yōu)先為其提供集中供養(yǎng)服務。

分散供養(yǎng)。對分散供養(yǎng)的特困人員，經(jīng)本人同意，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）可委托其親友或村（居）民委員會、供養(yǎng)服務機構、社會組織、社會工作服務機構等提供日?？醋o、生活照料、住院陪護等服務。有條件的地方，可為分散供養(yǎng)的特困人員提供社區(qū)日間照料服務。

集中供養(yǎng)。對需要集中供養(yǎng)的特困人員，由縣級人民政府民政部門按照便于管理的原則，就近安排到相應的供養(yǎng)服務機構；未滿16周歲的，安置到兒童福利機構。

供養(yǎng)服務機構管理。供養(yǎng)服務機構應當依法辦理法人登記，建立健全內(nèi)部管理、安全管理和服務管理等制度，為特困人員提供日常生活照料、送醫(yī)治療等基本救助供養(yǎng)服務。有條件的經(jīng)衛(wèi)生計生行政部門批準可設立醫(yī)務室或者護理站。供養(yǎng)服務機構應當根據(jù)服務對象人數(shù)和照料護理需求，按照一定比例配備工作人員，加強社會工作崗位開發(fā)設置，合理配備使用社會工作者。

三、保障措施

（一）加強組織領導。

各地要將特困人員救助供養(yǎng)工作列入政府重要議事日程，將供養(yǎng)服務機構建設納入經(jīng)濟社會發(fā)展總體規(guī)劃，強化其托底保障功能，進一步完善工作協(xié)調(diào)機制，切實擔負起資金投入、工作條件保障和監(jiān)督檢查責任。民政部門要切實履行主管部門職責，發(fā)揮好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，重點加強特困人員救助供養(yǎng)工作日常管理、能力建設，推動相關標準體系完善和信息化建設，實行特困人員“一人一檔案”，提升管理服務水平；加強對特困人員救助供養(yǎng)等社會救助工作的績效評價，將結果送組織部門，作為對地方政府領導班子和有關領導干部綜合考核評價的重要參考。衛(wèi)生計生、教育、住房城鄉(xiāng)建設、人力資源社會保障等其他社會救助管理部門要依據(jù)職責分工，積極配合民政部門做好特困人員救助供養(yǎng)相關工作，實現(xiàn)社會救助信息互聯(lián)互通、資源共享，形成齊抓共管、整體推進的工作格局。發(fā)展改革部門要將特困人員救助供養(yǎng)納入相關專項規(guī)劃，支持供養(yǎng)服務設施建設。財政部門要做好相關資金保障工作。

（二）做好制度銜接。

各地要統(tǒng)籌做好特困人員救助供養(yǎng)制度與城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保障、最低生活保障、孤兒基本生活保障、社會福利等制度的有效銜接。符合相關條件的特困人員，可同時享受城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險等社會保險和高齡津貼等社會福利待遇。納入特困人員救助供養(yǎng)范圍的，不再適用最低生活保障政策。納入孤兒基本生活保障范圍的，不再適用特困人員救助供養(yǎng)政策。納入特困人員救助供養(yǎng)范圍的殘疾人，不再享受困難殘疾人生活補貼和重度殘疾人護理補貼。

（三）強化資金保障。

縣級以上地方人民政府要將政府設立的供養(yǎng)服務機構運轉費用、特困人員救助供養(yǎng)所需資金列入財政預算。省級人民政府要優(yōu)化財政支出結構，統(tǒng)籌安排特困人員救助供養(yǎng)資金。中央財政給予適當補助，并重點向特困人員救助供養(yǎng)任務重、財政困難、工作成效突出的地區(qū)傾斜。有農(nóng)村集體經(jīng)營等收入的地方，可從中安排資金用于特困人員救助供養(yǎng)工作。各地要完善救助供養(yǎng)資金發(fā)放機制，確保資金及時足額發(fā)放到位。

（四）加強監(jiān)督管理。

各地區(qū)、各有關部門要將特困人員救助供養(yǎng)制度落實情況作為督查督辦的重點內(nèi)容，定期組織開展專項檢查。加強對特困人員救助供養(yǎng)資金管理使用情況的監(jiān)督檢查，嚴肅查處擠占、挪用、虛報、冒領等違紀違法行為。充分發(fā)揮社會監(jiān)督作用，對公眾和媒體發(fā)現(xiàn)揭露的問題，要及時查處并公布處理結果。完善責任追究制度，加大行政問責力度，對因責任不落實造成嚴重后果的單位和個人，要依紀依法追究責任。

（五）鼓勵社會參與。

鼓勵群眾團體、公益慈善等社會組織、社會工作服務機構和企事業(yè)單位、志愿者等社會力量參與特困人員救助供養(yǎng)工作。鼓勵運用政府和社會資本合作（PPP）模式，采取公建民營、民辦公助等方式，支持供養(yǎng)服務機構建設。加大政府購買服務和項目支持力度，落實各項財政補貼、稅收優(yōu)惠和收費減免等政策，引導、激勵公益慈善組織、社會工作服務機構，以及社會力量舉辦的養(yǎng)老、醫(yī)療等服務機構，為特困人員提供專業(yè)化個性化服務。

（六）加強政策宣傳。

各地區(qū)、各有關部門要采用群眾喜聞樂見的形式，大力宣傳特困人員救助供養(yǎng)政策，不斷提高社會知曉度，積極營造全社會關心關愛特困人員的良好氛圍。

民政部、財政部要加強對本意見執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，重大情況及時向國務院報告。國務院將適時組織專項督查。

 國　務　院

2016年2月10日